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Il diritto all’indennizzo in caso di apposizione del vincolo di inedificabilità

Con la recentissima sentenza n. 10747 del 5 giugno 2020, la Corte Suprema di Cassazione, Sezione Prima Civile, ha enunciato il seguente principio di diritto: “in tema di espropriazione per pubblica utilità, nel caso in cui, per effetto della realizzazione o dell’ampliamento di una strada pubblica (nella specie, di una autostrada), il privato debba subire nella sua proprietà la creazione o l’avanzamento della relativa fascia di rispetto, quest’ultima si traduce in un vincolo assoluto di inedificabilità che di per sé non è indennizzabile, ma che, in applicazione estensiva della disciplina in tema di espropriazione parziale, non esclude il diritto del proprietario di essere indennizzato per il deprezzamento dell’area residua mediante il computo delle singole perdite ad essa inerenti, quando risultino alterate le possibilità di utilizzazione della stessa ed anche per la perdita della capacità edificatoria realizzabile sulle più ridotte superfici rimaste”.


Il principio di diritto enunciato dalla Corte di Cassazione risente, evidentemente, dell’influenza della giurisprudenza della Corte di Strasburgo in materia di proprietà, come disciplinata dall’articolo 1, prot. 1 CEDU che pone adeguate tutele alle misure ablative e limitative da parte degli Stati.



Per comprendere la valenza del predetto principio, occorre premettere che, ai sensi del D.P.R. 327/2001 (T.U.E.), tramite l’istituto della espropriazione per pubblica utilità, la Pubblica Amministrazione può, con un provvedimento, acquisire per sé o fare acquisire a un altro soggetto, per esigenze di interesse pubblico, la proprietà o altro diritto reale su di un bene, indipendentemente dalla volontà del suo proprietario, tramite corresponsione di un indennizzo.

Per quanto riguarda i criteri di calcolo dell’indennità, il Testo Unico individua, nel caso di esproprio di aree edificabili, il criterio del valore venale, mentre, per quanto riguarda le aree non edificabili, il criterio del valore agricolo del bene.


Ciò posto, andando ad analizzare lo specifico caso posto all’attenzione della Suprema Corte, occorre verificare cosa accade, in caso di espropriazione, se un determinato terreno adiacente all’opera pubblica, seppur considerato edificabile dal PRG, rientri in una fascia di rispetto stradale o autostradale e se spetti una indennità al proprietario della fascia di rispetto.


Della questione si è già, in parte, occupata la Corte di Cassazione che, con ordinanza n. 17932 del 2018, ha statuito il principio in base al quale “il vincolo di inedificabilità ricadente sulle aree situate in fascia di rispetto stradale prescinde dalla pianificazione e dalla programmazione urbanistica, trovando la sua fonte direttamente in apposite leggi che rendono il suolo ad esso soggetto legalmente inedificabile, trattandosi di vincolo sancito nell’interesse pubblico, volto a favorire la circolazione e ad offrire idonee garanzie di sicurezza a quanti transitano sulle strade o passano nelle immediate vicinanze, o in queste abitano ed operano”.


La Suprema Corte, con la sentenza in commento, parte proprio da questo presupposto evidenziando che il suddetto orientamento esclude la natura espropriativa del vincolo di inedificabilità tenuto conto che tale vincolo deriva, non da un atto ablativo della P.A., ma dalla legge n. 1150/1942 e ss. mm. e ii..


In base a tale distinzione, parte della giurisprudenza ha negato ogni forma di indennizzo al proprietario del terreno facendo leva sul carattere generale dei vincoli (conformativi) imposti ai cittadini proprietari di determinati beni individuati per la loro posizione e localizzazione rispetto ad un’opera pubblica. Tale orientamento giurisprudenziale, infatti, giunge alla conclusione che, trattandosi di “limitazioni legali della proprietà”, riguardanti tutti i beni che si trovano a una certa vicinanza dall’opera pubblica, queste non arrecano alcun pregiudizio al privato al quale, pertanto, non spetta alcun indennizzo (Cass. n. 2552 del 2014 e n. 23210 del 2012).


La Suprema Corte, tuttavia, stigmatizza tale orientamento in quanto se è certamente vero che l’imposizione del vincolo di inedificabilità impedisce di indennizzare il privato per la perdita dell’edificabilità dell’area sottoposta a vincolo (di cui comunque rimane proprietario) e della cubatura complessiva, è altrettanto vero che sarebbe eccedente attribuire al vincolo di inedificabilità un effetto pervasivo indiretto, e sostanzialmente ablatorio, senza indennizzo anche sulle parti residue.

Secondo, la Suprema Corte, infatti, il vincolo, pur assoluto di inedificabilità, riguarda esclusivamente l’area di rispetto cui esso si riferisce per legge, area sulla quale opera l’effetto ablatorio indicente dello jus edificandi. Ciò tuttavia non esclude che il proprietario debba essere indennizzato se, per effetto del suddetto vincolo, l’area residua risulti non più utilizzabile come lo era, o lo poteva essere, prima dell’ablazione ovvero venga deprezzata, anche per la ridotta capacità edificatoria che le era propria in forza dell’unione con l’area destinata al rispetto stradale.


A sostegno della propria decisione, la Suprema Corte richiama la disciplina dell’espropriazione parziale (art. 33 del D.P.R. 327/2001) secondo cui l’indennizzo in favore del proprietario non deve riguardare soltanto la porzione espropriata, ma anche la compromissione o l’alterazione della possibilità di utilizzare della porzione del bene rimasta nella disponibilità del proprietario, in tutti i casi in cui il distacco (o, come nel caso di specie, la perdita del diritto di edificare) dell’area espropriata rechi un pregiudizio a danno della parte residua.


Sul punto, peraltro, sono intervenute alcune pronunce che hanno statuito che l’apposizione del vincolo di inedificabilità (riguardante l’area di rispetto) potrebbe incidere anche sull’area residua quando questa sia unita funzionalmente ed economicamente ovvero sia in stretto collegamento strutturale ed obiettivo con quella espropriata riducendone l’utilizzabilità e anche la capacità edificatoria, con effetti pregiudizievoli per il proprietario e per questi indennizzabili.


La Suprema Corte, pertanto, attraverso una interpretazione estensiva dell’art. 33 del citato D.P.R. 327/2001 applica la disciplina dell’esproprio parziale anche nel caso in cui l’area non venga espropriata ma sia soggetta ad un vincolo di inedificabilità previsto dalla legge. E’ evidente, infatti, la ratio che ne giustifica l’interpretazione estensiva anche alla luce dell’art. 32 del DPR che, in tema di indennità espropriativa, contiene disposizioni analoghe per la espropriazione di un diritto diverso da quello di proprietà” assimilando le due ipotesi.


Peraltro, la Suprema Corte conclude il proprio ragionamento logico giuridico rilevando che, nel caso in cui non si applichi la disciplina dell’indennizzo parziale anche in caso di vincolo di inedificabilità, si creerebbe una disparità di trattamento ingiustificabile derivante da una arbitraria scelta della Pubblica Amministrazione che, ove decida di espropriare l’area, consentirà al proprietario di ottenere un indennizzo che, viceversa, sarebbe negato al proprietario nel caso in cui l’area venga sottoposta a vincolo di inedificabilità.

La Suprema Corte, pertanto, con una decisione assolutamente condivisibile, perviene alla conclusione che, ove venga apposto il vincolo di inedificabilità su una area, spetta al proprietario un indennizzo nel caso in cui dal vincolo sia derivato un pregiudizio alla restante area non soggetta al vincolo.


Questa decisione peraltro è in linea con la giurisprudenza della Corte di Strasburgo relativa all’art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU, il quale espressamente tutela il diritto di ogni persona fisica o giuridica al rispetto dei suoi beni e, soprattutto, con il vasto contenzioso che ha visto proprio l’Italia condannata per la disciplina degli espropri e per il mancato riconoscimento del giusto indennizzo ai privati cittadini espropriati delle private proprietà.


La sentenza in commento, pertanto, rappresenta un ulteriore tassello nel complesso panorama normativo relativo alla tutela del diritto di proprietà e si pone come un ulteriore passo avanti della giurisprudenza italiana verso il riconoscimento del diritto di proprietà come diritto fondamentale che, in linea con la giurisprudenza di Strasburgo, può essere legittimamente ablato o limitato per fini di pubblica utilità ma previo giusto indennizzo al proprietario del bene.