• Studio Legale Cappello

Il riparto di giurisdizione nel caso di lesione del legittimo affidamento da parte della P.A.

La Suprema Corte, a Sezioni Unite, esprimendosi in sede di regolamento di giurisdizione ex art. 41 c.p.c. nell’ambito di una controversia in materia di edilizia, chiarisce il tanto dibattuto riparto di giurisdizione, ordinaria o amministrativa, laddove l’amministrazione si renda responsabile della lesione del legittimo affidamento del soggetto (nel caso di specie una società) che si interfacci con la P.A. (ordinanza n. 8236/2020 disponibile qui).


La responsabilità della P.A. derivante dalla lesione del legittimo affidamento ingenerato nel privato, è un tema ampiamente discusso in dottrina e in giurisprudenza, specie con riferimento alla conseguente e problematica individuazione del giudice fornito di giurisdizione in materia.

Il dibattito trae origine dalla considerazione che l’annullamento di un atto amministrativo ampliativo della sfera del privato, che avvenga in autotutela o ope judicis, determina una responsabilità della P.A. per lesione di un diritto soggettivo, consistente nella lesione dell’incolpevole affidamento ingenerato nel privato dalla emanazione di un atto a lui favorevole e, poi, legittimamente annullato.


La giurisprudenza di legittimità, in diverse occasioni, ha chiarito che la revoca o l’annullamento del provvedimento favorevole al privato, determinino il diritto al risarcimento del danno da lesione dell’affidamento ingenerato, della cui cognizione deve essere investito il giudice ordinario (si vedano, inter alia, sent. nn. 6594/2011, 6595/2011 e 6596/2011), laddove non sia discussa la legittimità del provvedimento adottato.


Affinché sussista la giurisdizione del G.A., stando alle succitate sentenze nn. 6594/2011, 6595/2011 e 6596/2011, è necessario che la controversia verta sulla legittimità dell’esercizio dell’azione amministrativa e che il danno derivi direttamente dall’illegittimo agire della P.A.: in tali casi, infatti, la tutela risarcitoria apprestata dal giudice amministrativo si pone quale ulteriore strumento di tutela del cittadino che si interfacci con la P.A..

Viceversa, laddove il privato agisca per la lesione subita in seguito al (seppur legittimo) annullamento dell’atto amministrativo ampliativo, la giurisdizione sarà del giudice ordinario dal momento che l’affidamento legittimo del privato ha natura di diritto soggettivo, e non si riscontra, in tali casi, una violazione dei doveri pubblicistici che sorreggono l’agire amministrativo.


Non sono mancate, tuttavia, statuizioni difformi della stessa Suprema Corte che, in diverse pronunce, ha affermato che, nelle materie rientranti nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, questi sarà competente anche per la domanda di risarcimento da lesione del legittimo affidamento (cfr. inter alia SS.UU. n. 8057/2016 e n. 13454/2017).


La peculiarità del caso di specie, di cui all’ordinanza de qua n. 8236/2020, risiede nella mancanza di un vero e proprio atto amministrativo. Invero, la doglianza della società derivava da un comportamento del Comune convenuto in giudizio definito dalla stessa come ondivago, avendo quest’ultimo procrastinato “all’infinito la dovuta decisione in ordine alla domanda presentata, chiedendo sempre ulteriore documentazione, e così di fatto non decidendo e/o rimanendo inerte, con aggravio di tempo e denaro per la società” (cfr. ordinanza n. 8236/2020, p. 2 in fatto).


Il Comune ricorrente, d’altra parte, sosteneva la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sulla considerazione tanto della mancanza di un atto amministrativo, per cui, piuttosto, la doglianza della società sarebbe stata da ricollegarsi alla violazione dei termini procedurali, di competenza del G.A. ex art. 133, lett. a), n. 1 c.p.a., quanto che la materia di edilizia e di urbanistica ricada nella giurisdizione esclusiva del G.A., anche con riferimento alla lesione di diritti soggettivi.


A detta della Corte, tuttavia, la causa petendi non sarebbe da rinvenirsi nella violazione dei termini procedimentali né tantomeno in una lesione derivante da atti o provvedimenti adottati dalla P.A., bensì, configurandosi un’ipotesi di danno da comportamento e non da provvedimento, nella lesione della legittima aspettativa ingenerata nel privato.


La Corte (dando seguito ai principi statuiti dalle già citate sentenze nn. 6594/2011, 6595/2011 e 6596/2011, che sarebbero applicabili anche al caso in cui l’atto amministrativo favorevole manchi del tutto), ha statuito per la giurisdizione del giudice ordinario precisando che la responsabilità della P.A. sarebbe da inquadrarsi nelle ipotesi di responsabilità da contatto sociale qualificato: “la responsabilità che grava sulla pubblica amministrazione per il danno prodotto al privato a causa delle violazione dell' affidamento dal medesimo riposto nella correttezza dell'azione amministrativa non sorge in assenza di rapporto, come la responsabilità aquiliana, ma sorge da un rapporto tra soggetti - la pubblica amministrazione e il privato che con questa sia entrato in relazione - che nasce prima e a prescindere dal danno e nel cui ambito il privato non può non fare affidamento nella correttezza della pubblica amministrazione. Si tratta, allora, di una responsabilità che prende la forma dalla violazione degli obblighi derivanti da detto rapporto e che, pertanto, va ricondotta allo schema della responsabilità relazionale, o da contatto sociale qualificato, da inquadrare nell'ambito della responsabilità contrattuale (...)” (cfr. ordinanza n. 8236/2020, p. 33.2 motiva).